[مازن شما]

[align=justify]إعادة تفسير حقوق اللاجئين الفلسطينيين بمقتضى القانون الدولي
المصدر:المركز الفلسطيني للتوثيق و المعلومات ( ملف )
للاجئين الفلسطينيين وضع فريد من نوعه بحسب القانون الدولي. فخلافا لأي جماعة أو فئة أخرى من اللاجئين في العالم, يميز الفلسطينيون بمعاملة استثنائية في الوثائق القانونية الدولية الرئيسية التي تنظم حقوق الدول و واجباتها تجاه اللاجئين والأشخاص الفاقدي الجنسية. وقد فسرت جميع الدول والكيانات الدولية تقريبا الأحكام ذات الصلة في هذه الوثائق بأنها تحدد بشدة حقوق اللاجئين الفلسطينيين مقارنة بالحقوق المضمونة لكل جماعة أخرى من اللاجئين. ونتيجة لذلك, يعامل اللاجئون الفلسطينيون بوصفهم غير مؤهلين لمعظم حقوق الحماية الأساسية التي يوفرها القانون الدولي للاجئين والأشخاص الفاقدي الجنسية عموما, الأمر الذي يزيد في تأكل الضمانات القانونية الدولية غير المستقرة التي تقدمها حقوق الإنسان الدولية والقانون الإنساني حاليا إلى هؤلاء السكان.
إن عددا من العواقب ينهال من هذا التطبيق الفريد لقانون اللاجئين على وضع اللاجئين الفلسطينيين. أولا, إنه يؤثر في نوع الحماية المقدمة إلى الفلسطينيين بموجب قانون اللاجئين الدولي, مقارنة بالمساعدة التي يتلقونها كلاجئين./ ثانيا, إنه يؤثر في المدى الذي يمكن أن يبلغه اللاجئون الفلسطينيون/ الأشخاص الفاقدو الجنسية في المطالبة بضمانات حقوق الإنسان الدولية([1]) وما إذا كان هناك منابر متاحة لهم للمطالبة بمثل هذه الحقوق. ثالثا, إنه يقود إلى مسألة ماهية الكيان أو الوكالة التي لها سلطة تمثيل مصالح اللاجئين الفلسطينيين, سواء في هيئات دولية كالأمم المتحدة, أو أمام منابر قانونية/ سياسية دولية أو محلية, أو في مفاوضات مع دول مثل إسرائيل. رابعا, إنه يثير المسألة المعقدة بشأن ما إذا كان في الإمكان حماية حقوق الإنسان الفردية المعترف بها في ظل القانون الدولي وتوطيد هذه الحقوق في حالة اللاجئين الفلسطينيين عندما تصطدم حقوق كهذه بحقوق جماعية بموجب القانون الدولي ـ وفي هذه الحالة, حق تقرير المصير.
إن حجة كاتبة هذه السطور هي أن تفسير مبادئ قانون اللاجئين ووثائقه يتطلب للاجئين الفلسطينيين نظاما دوليا لحقوق الإنسان يكون خاصا لكنه ضعيف على نحو استثنائي إنما هو تفسير للقانون غير صحيح. فاللاجئون الفلسطينيون مخولون لا للحصول على حماية منقوصة, بل للحصول على نظام حماية مضاعفة. والاستنتاجات هذه مرتكزة على مراجعة مضنية للكلام الواضح للنصوص ذات الصلة, ونيات واضعي مسودات الوثائق, وغرض الوثائق نفسها والمجال الذي تغطيه([2]). وإعادة تفسير الوثائق بهذه الطريقة تغير بشكل درامي الاستنتاجات التي يستخصلها المرء بشأن كل مسألة من المسائل الآنفة الذكر. والفصل هذا يتناول باختصار القضايا الأربع المدرجة في القائمة, ويبحث في تطبيقها بمقتضى الوثائق المعاد تفسيرها, ويناقش بعضا من مضامينها من أجل ترسيخ حلول دائمة للاجئين الفلسطينيين.
مبادئ القانون الدولي ووثائقه المنطبقة على اللاجئين الفلسطينيين
ثمة عدد من الوثائق الدولية تؤثر في وضع الفلسطينيين كلاجئين وأشخاص فاقدي الجنسية: اتفاقية جنيف المتعلقة بوضع اللاجئين لسنة 1951 (اتفاقية اللاجئين) ([3]) وبروتوكولها لسنة 1967 (بروتوكول اللاجئين) ([4]) واتفاقية 1954 المتعلقة بوضع الأشخاص الفاقدي الجنسية ([5]) واتفاقية 1961 بشأن إزالة أو إلغاء حالة فقدان الجنسية ([6]). وهناك أيضا ثلاث منظمات دولية تؤثر أنشطتها في الحقوق القانونية الدولية للاجئين الفلسطينيين: لجنة الأمم المتحدة للتوفيق بشأن فلسطين (UNCCP)([7]), والمفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين (UNHCR)([8]), ووكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى (UNRWA)([9]). ويسبب الظروف الفريدة لطرد الفلسطينيين
والمستمر من ديارهم وأراضيهم([10]), يمكن أن يكون الفلسطينيون في الشتات أشخاصا فاقدي الجنسية أو لاجئين أو الحالتين كلتيهما. (ستجري أدناه مناقشة التعريفات القانونية لهذين الاصطلاحين, فضلا عن
مناقشة الطريقة التي يطبقان بها على الفلسطينيين). وبوصفهم كذلك, ينبغي أن يكونوا مخولين للحصول على الحقوق المضمونة دوليا والممنوحة لأشخاص فاقدي الجنسية أو لاجئين في العالم ([11]).
إن اتفاقية 1951 المتعلقة بوضع اللاجئين ([12]) هي أهم اتفاقية مؤثرة في حقوق الفلسطينيين الإنسانية في معظم أرجاء العالم التي يجدون أنفسهم فيها. كما أنها الوثيقة الدولية الرئيسية التي تنظم حقوق اللاجئين وواجبات الدول تجاههم. والاتفاقية هذه, وبروتوكولها لسنة 1967, يتضمنان تعريفا للاجئ مقبولا ومطبقا على أوسع نطاق ([13]), ويوطدان حدا أدنى من ضمانات الحماية التي توفرها الدول المشاركة فيهما. وتحتوي اتفاقية اللاجئين وبروتوكولها على واجبين أساسيين من واجبات الدولة: تطبيق تعريف «اللاجئ» المقبول عالميا الآن والملحوظ في المادة 1 أ (2) من الاتفاقية, وقاعدة «اللاإعادة» (non-refoulement) الإلزامية التي تبرز في المادة 33 -1 من الاتفاقية ([14]). ومبدأ اللاإعادة يقضي بألا تعيد دولة لاجئا إلى مكان يمكن أن تكون حياته أو حريته فيه مهددة. ومن المهم ملاحظة أن ليس في اتفاقية اللاجئين أو بروتوكولها, ولا في أي وثيقة من وثائق حقوق الإنسان الدولية, ما يلزم أي دولة بمنح وضع اللجوء السياسي أو أي وضع دائم آخر غير اللا إعادة.
إلا أن الاعتراف البسيط بأن فردا يفي بمعايير «لاجئ» كما هي محددة في الاتفاقية يطلق إلتزامات مهمة للدولة تجاهها, ليس أقلها التزام اللا إعادة. والاتفاقية تتطلب من الدول منح اللاجئين عددا من الحقوق التي يحرم الفلسطينيون منها غالبا, منها: مستندات إثبات الشخصية (المادة 27), ووثائق السفر (المادة 28), والتحرر من قيود لا لزوم لها مفروضة على التنقل (المادة 26), والتحرر من قيود مفروضة على العمل (المادتان 17 و18), والسكن الأساسي (المادة 21), والرعاية (المادة 23) والتعليم (المادة 22), وحقوق العمل والضمان الاجتماعي (المادة 24), وحرية المعتقد الديني (المادة 4). كما أنها تجعلهم مؤهلين للحصول على مزيد من الأشكال الدائمة للإغاثة, مثل الإقامة والمواطنة, والمتوقفة على تقدير الدولة المانحة.
تعرف الاتفاقية وبروتوكولها «اللاجئ» بـ : «[شخص] خارج بلد تابعيته بداعي خوف له ما يبرره من تعرضه للاضطهاد لأسباب تتعلق بالعرق أو الدين أو التابعية أو بالعضوية في جماعة اجتماعية معينة أو رأي سياسي معين, ولا يستطيع, أو بسبب هذا الخوف, لا يرغب في الاستفادة من حماية ذلك البلد, أو من لا تابعية له وموجود خارج بل إقامته المعتادة السابقة نتيجة مثل هذه العواقب, ولا يستطيع أو, بسبب خوف كهذا, لا يرغب في العودة إليه»([15]). وتزعم كاتبة هذه السطور أن التعريف في المادة 1أ(2) من الاتفاقية لم يكن يقصد الفلسطينيين قط. ولا ينطبق عليهم لعدة أسببا حاسمة. أولا, كما أشار مندوبون في الأمم المتحدة شاركوا في وضع مسودة اتفاقية اللاجئين: «لم تكن العقبة أمام إعادتهم بترمهم من وطنهم, وإنما واقع أن عضوا في الأمم المتحدة يمنع عودتهم» ([16]).ثانيا, كان الفلسطينيون كجماعة كاملة قد عانوا في التعريف. وهكذا, منحوا اعترافا خاصا كجماعة, أو فئة, ولا يسري عليهم تعريف اللاجئ كأفراد. ثالثا, لقد تعامل المندوبون مع الفلسطينيين كلاجئين بحكم الأمر الواقع,مشيرين بطريقة عامة إلى أولئك الذين عرفتهم وكالتا الإغاثة وقتذاك (وكالة الأمم المتحدة لإغاثة اللاجئين الفلسطينيين ـ UNRPR) ثم وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين في الشرق الأدنى ـ UNRPR), ولكنهم لم يحصروا اصطلاح «اللاجئ» في أولئك الفلسطينيين الذين كانوا بحاجة إلى إغاثة. ومع أنهم لم يعرفوهم بشكل محدد على ذلك النحو, فقد كان المندوبون يشيرون إلى اللاجئين الفلسطينيين كأشخاص كانوا مقيمين بصورة طبيعية في فلسطين قبل 15 أيار/ مايو, وفقدوا بيوتهم أو أرزاقهم كنتيجة لنزاع سنة 1048. ولهذه الأسباب وأسباب أخرى (مدار مناقشة أدناه), وضع المندوبون في اتفاقية اللاجئين مسودة نص منفصل ـ المادة 1 د ـ ينطبق على اللاجئين الفلسطينيين فقط.
تقول المادة 1 د من اتفاقية اللاجئ([17]): «لا تنطبق هذه الاتفاقية على أشخاص يتلقون حاليا حماية أو مساعدة من أجهزة أو وكالات تابعة للأمم المتحدة غير المفوض السامي للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين. عندما يتم هؤلاء الأشخاص قد سوي على نحو قاطع وفقا للقرارات ذات الصلة والمعتمدة من الجمعية العامة, سيكون هؤلاء الأشخاص مخولين جراء ذلك للحصول على منافع هذه الاتفاقية».
رغم أن اللاجئين الفلسطينيين غير مذكورين بصورة محددة في هذا النص, فواضح من تاريخ الصياغة وارتباط المادة ذ د بثلاث وثائق أخرى أن الفلسطينيين هم الجماعة الوحيدة التي تنطبق المادة عليها ([18]). وأهم أسباب استخلاص هذا الاستنتاج هي, أولا, أن تاريخ صياغة النصوص يعكس بوضوح أن الفلسطينيين كانوا السكان اللاجئين الوحيدين الذين تناولهم النقاش مع أخذ المادة 1د في الاعتبار. ثانيا, كان من أعظم اهتمامات واضعي مسودة اتفاقية اللاجئين أنهم رغبوا في تحديد من ستنطبق عليهم الاتفاقية من جماعات اللاجئين بالذات, بحيث يستطيعون تقرير المدى الذي يمكن أن تذهب الدول الموقعة إليه في
قبول عبء اللاجئين. ولاشيء يدل على أن المادة 1 د صيغت بأي قصد مغاير ـ أي بإشارة مفتوحة إلى جماعات أخرى من اللاجئين لم تفكر الأمم المتحدة فيها وقتذاك. (التطبيق العالمي لتعريف
تطور أكثر تأخرا مع سريان مفعول بروتوكول اللاجئين).ثالثا, كان هناك جماعة لاجئين واحدة فقط اعتبر أنها بحاجة إلى حماية دولية إبان صوغ المادة المتحدة غير مفوض الأمم المتحدة السامي لشؤون اللاجئين», وكان الفلسطينيون هم جماعة اللاجئين تلك. رابعا, إن الصلات المتبادلة لتفويضات وكالات الأمم المتحدة المتعلقة بحاجات اللاجئين الفلسطينيين تدل على أن هذه هي الوكالات المشار إليها بلغة المادة 1 د. وهذه التفويضات منعكسة في النظام الأساسي لمفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين, والقواعد المنظمة للأونروا, وقرار الأمم المتحدة 194 المؤسسة للجنة الأمم المتحدة للتوفيق بشأن فلسطين (UNCCP)([19]).
تنص الفقرة 7 (ج) من النظام الأساسي للمفوضية السامية على أن «صلاحية المفوض السامي... لا تمتد إلى شخص... يواصل تلقي حماية أو مساعدة من أجهزة أو وكالات أخرى للأمم المتحدة. والـ «الوكالات الأخرى للأمم المتحدة» منسوبة أصلا إلى كل من الأونروا ولجنة التوفيق. وأهمية اللغة في هذه النصوص تكمن بشكل أساسي في التمييز بين «الحماية» و«المساعدة», اللتين هما مفهومان مختلفان جوهريا في قانون اللاجئين. وتفويض الأونروا هو فقط تفويض بتقديم مساعدة إلى حاجات اللاجئين اليومية الأساسية من طريق الغذاء والملبس والمأوى ([20]). وفي المقابل, يرسخ تفويض المفوضية السامية, بالاشتراك مع نصوص اتفاقية اللاجئين لسنة 1951, مخططا أشمل كثيرا لحماية اللاجئين المؤهلين بموجب اتفاقية اللاجئين ([21]). والنظام هذا يضمن للاجئين لتمثيل اللاجئين, بما في ذلك التدخل لدى الدول بالنيابة عنهم, كي تضمن لهم مثل هذه الحمايات. وإضافة إلى التمييز بين تفويض الأونروا وتفويض المفوضية السامية, فإن التعريف المنطبق على الفلسطينيين بمقتضى أنظمة الأونروا مختلف وأضيق كثيرا من تعريف اتفاقية اللاجئين. وتمشيا مع تفويضها بالمساعدة, تطبق الأونروا تعريف للاجئ يرتبط فقط بأشخاص من فلسطين تنطبق عليهم معايير معينة وفي «حاجة» إلى مثل هذه المساعدة([22]).
في كانون الأول/ ديسمبر 1948, أنشأت الجمعية العامة للأمم المتحدة وكالة «حماية» منفصلة وموطدة للغرض الرئيسي الذي هو حل أزمة اللاجئين الفلسطينيين والسعي لحل للمشكلة الفلسطينية ـ الإسرائيلية بما يتوافق مع توصية التقسيم ([23]). وكانت هذه الوكالة لجنة الأمم المتحدة للتوفيق بشأن فلسطين (UNCCP). وقد حدجت بنية لجنة التوفيق وصلاحياتها في قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة 194([24]). ونص القرار على أن تكون اللجنة مؤلفة من ثلاث دول أعضاء في الأمم المتحدة يتعين عليها مواصلة جهود وسيط الأمم المتحدة بشأن فلسطين والشروع في جهود التوفيق فورا([25]). وزودت اللجنة أيضا بتعليمات تقضي بأن «تتخذ خطوات لمساعدة الحكومات والسلطات المعنية لتحقيق تسوية نهائية للمسائل المعلقة بينها»([26]) ـ وخصوصا, وفقا لقرار الجمعية العامة للأمم المتحدة 194 (3), الفقرة 11: لضمان العودة والتعويض ([27]) .
قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة 194 (3), الفقرة 11: «يقرر وجوب السماح بالعودة, في أقرب وقت ممكن, للاجئين الراغبين في العودة إلى ديارهم والعيش بسلام مع جيرانهم, ووجوب دفع تعويضات عن ممتلكات الذين يقررون عدم العودة إلى ديارهم وعن كل مفقود أو مصاب بضرر, عندما يكون من الواجب, وفقا لمبادئ القانون الدولي والإنصاف, أن يعوض عن ذلك الفقدان أو الضرر من قبل الحكومات أو السلطات المسؤولة, وتصدر تعليماتها إلى لجنة التوفيق بتسهيل إعادة اللاجئين, وتوطينهم من جديد, وإعادة تأهيلهم الاقتصادي والاجتماعي, وكذلك دفع التعويضات, وبالمحافظة على الاتصال الوثيق بمدير إغاثة الأمم المتحدة للاجئين الفلسطينيين, ومن خلاله بالهيئات والوكالات المتخصصة المناسبة في منظمة الأمم المتحدة».
وهكذا, أسندت إلى لجنة التوفيق وظائف الحماية الأساسية المعينة عادة للمفوضية السامية ([28]), لكن مع تفويض محدد جدا يتعلق بمقتضيات حل عادل لمشكلة اللاجئين الفلسطينيين. والتوصيات إلى الأمم المتحدة وقرارات الأمم المتحدة بشأن الفلسطينيين التي صيغت عند إنشاء لجنة التوفيق والمفوضية السامية والأونروا, تؤكد أن الهيئة العالمية أجمعت على وجوب اشتمال قرار حل المشكلة الفلسطينية على تحقيق حق اللاجئين في العودة إلى ديارهم وفي تعويض مناسب عن خسائرهم ([29]), وذلك بتوافق مع مبادئ قانونية ملزمة بشأن حق اللاجئين في العودة, وطبقا لرغباتهم([30]). ولم تأل لجنة التوفيق جهدا لتحقيق ما فوضت من أجله. وعرقلت جهودها بمأزق كامل: فقد طالبت الدول العربية والفلسطينيون بإعادة تامة, بينما رفضت إسرائيل قبول أي إعادة للاجئين([31]). وبحلول سنة 1952, أوقفت لجنة التوفيق جميع وظائف الحماية للاجئين وحصرت عملياتها في جمع سجلات وتوثيق أملاك اللاجئين في إسرائيل ـ وهذه عمليات لا تزال جارية حتى اليوم ([32]). وهكذا, انحدرت لجنة التوفيق بعد أربعة أعوام من إنشائها من وكالة مولجة بـ «حماية حقوق اللاجئين وأملاكهم ومصالحهم» إلى مجرد رمز لاهتمام الأمم المتحدة بالصراع العربي ـ الإسرائيلي الذي لم يفصل فيه بعد([33]).
مبادئ القانون الدولي لانعدام الجنسية المنطبقة على الفلسطينيين
بالإضافة إلى اتفاقية اللاجئين, فإن حقوق الإنسان للأفراد الفلسطينيين متأثرة أيضا ـ وإن إلى مدى أقل ـ بوثائق تنظم حقوقهم كأشخاص عديمي الجنسية, ومسألة بم يعرف الوضع القانوني الدولي الفلسطيني معقدة للغاية وهي, طبعا, تحدد الحقوق التي يتعين تقديمها إليهم. وباختصار, في ظل الانتداب البريطاني, سلم الفلسطينيون بالوضع القانوني إما كرعايا وإما كمواطني فلسطين, وإما كرعايا ومواطنين معا([34]). ووضع الرعايا/ المواطنين الفلسطينيين بعد إنشاء دولة إسرائيل محدد بمبادئ خلافة الدول ([35]), وحقوق الإنسان([36]), والقانون الإنساني([37]). وهناك جدل كبير حول ما إذا كان إعلان دول إسرائيل والاعتراف بها وإقرار قانون الجنسية الإسرائيلي هو أن الأغلبية الساحقة من الفلسطينيين الذين طردوا من بيوتهم وأراضيهم أصبحت عديمة الجنسية, سواء بحكم القانون أو بحكم الواقع ـ كمسألة قانونية أو كنتيجة عملية.
ولذلك, بالإضافة إلى اتفاقية اللاجئين وبروتوكولاتها, ثمة وثيقتان من وثائق القانون الدولي تؤثران في وضع الفلسطينيين في عدد من الدول الأوروبية: اتفاقية 1954 المتعلقة بوضع الأشخاص العديمي الجنسية([38]) واتفاقية 1961 بشأن إبطال انعدام الجنسية ([39]). وهاتان الوثيقتان وثيقتا الصلة بالفلسطينيين الذين هم لاجئون وعديمو الجنسية ([40]), لكنهم عاجزون عن الحصول على منافع اتفاقية اللاجئين لسنة 1951, وبالفلسطينيين الذين هم ليسوا لاجئين لكن يبقون عديمي الجنسية([41]). ومع أن هاتين الاتفاقيتين مهمتان من حيث الحقوق القانونية التي توفرانها للأشخاص العديمي الجنسية والواجبات المطلوبة من الدول الموقعة, فإن مداهما محدود, إذ لم يصادق عليهما سوى عدد قليل جدا من الدول([42]). وللحصول على منافع هاتين الاتفاقيتين, يجب أن يفصل في أن الشخص «عديم الجنسية», أي «الشخص الذي لا تعتبره أي دولة من رعاياها بموجب سريان قانونها»([43]). واتفاقية 1961 تتبنى التعريف نفسه الخاص بالأشخاص العديمي الجنسية, لكنها توصي أيضا بأن «الأشخاص الذين هم عديمو الجنسية بحكم الواقع ينبغي أن يعاملوا في أسرع وقت ممكن كعديمي الجنسية بحكم القانون لتمكينهم من حيازة جنسية معمول بها»([44]). وعلى الرغم من محدودية الدول المشاركة في هاتين الاتفاقيتين, فإن تعريفهما الأساسي لـ «الأشخاص العديمي الجنسية» يعتبر الآن قانونا دوليا عرفيا, وهو لذلك ملزم حتى للدول غير المنظمة إلى أي من الاتفاقيتين ([45]).
إن مركز اهتمام اتفاقية 1954 هو تحسين وضع الأشخاص العديمي الجنسية ومنحهم أوسع ضمانات ممكنة من حقوق الإنسان الأساسية([46]). وقد صيغت اتفاقية 1961 لمعالجة الفجوات التي خلفتها اتفاقية 1954 وتقليص ظاهرة انعدام الجنسية إلى أبعد مدى ممكن, أو إزالتها نهائيا([47]). واتفاقية 1961 تطلب من الدول منح الجنسية للأشخاص المولودين على أراضيها والذين سيكونون لولا ذلك عديمي الجنسية (المادة1). كما أنها تحظر ـ مع عدد من الاستثناءات ـ حرمان أحد من جنسياتها (المادة 8). وتحظر بصورة مطلقة رفض منح الجنسية لأسباب تتعلق بالعرق أو الدين أو الخيار السياسي (المادة9). وأهم جانب من جوانب اتفاقية 1961 بالنسبة إلى الفلسطينيين هو التوصية بتعريف موسع لـ «عديم الجنسية», والمادة 11, التي تشترط إنشاء وكالة ذات صلاحية لحماية ومساعدة الأشخاص العديمي الجنسية والمطالبين بالانتفاع من تلك الاتفاقية. وفي سنة 1974, عهدت الجمعية العامة للأمم المتحدة إلى المفوضية السامية بالتوكل لحماية ومساعدة الأشخاص العديمي الجنسية كما هو مطلوب في المادة 11([48]). ولم تمارس المفوضية هذا التوكيل قط بموجب اتفاقية 1961([49]). ولذلك, ما زال الفلسطينيون بلا وكالة بمكنها أن تنشد تطبيق الحقوق المضمونة بتلك الاتفاقية.
إن في اتفاقية عديمي الجنسية لسنة 1954 بندا مماثلا لاتفاقية اللاجئين ونظام المفوضية السامية الأساسي, إذ ينص على أن الاتفاقية: «لا تنطبق على الأشخاص الذين يتلقون في الوقت الحاضر حماية أو مساعدة من هيئات أو وكالات الأمم المتحدة غير مفوض الأمم المتحدة السامي لشؤون اللاجئين, وما داموا يتقلون مثل هذه الحماية أو المساعدة»([50]).
لا جدال في أن هذا البند ينطبق, أيضا, على الفلسطينيين فقط. ولحذف الفلسطينيين صراحة من إحداهما وغياب الإلزام لتطبيق التعريف الموسع لعديم الجنسية عن الأخرى تأثير كبير في الحقوق المقدمة للفلسطينيين المقيمين في دول أوروبية وقعت إحداهما أو كلتيهما([51]). وكمثل واحد, ترى ألمانيا, المنضمة إلى اتفاقيتي 1954 و1961, أن الفلسطينيين «الناشئين» من لبنان ليسوا عديمي الجنسية, بل لهم وضع «غير محدد» أو «غير ثابت», ولذلك ليسوا مؤهلين لضمانات اتفاقية 1961 ([52]). غير أن الأغلبية الواسعة من الفلسطينيين الوافدين من دول عربية عدة هي عديمة الجنسية بحكم الواقع. وبعدم الاعتراف بكونهم كذلك, تمنع ألمانيا عنهم مثل هذه الحقوق المضمونة بموجب اتفاقية 1961 مثل الحصول على وثائق للسفر وإجازات عمل والجنسية لأولادهم المولودين في ألمانيا. وعلاوة على كون الفلسطينيين محرومين من منافع مثل حيازة وثائق السفر, وجعل فترة بقائهم أو إقامتهم منتظمة, والحصول على إجازة عمل والضمانات الأساسية لحقوق الإنسان, فإنهم لا يستفيدون أيضا من تكليف المفوضية السامية بتقديم الحماية بمقتضى اتفاقية 1961.وهكذا, بتفاعل مختلف «بنود استثناء الفلسطينيين», تجد الأغلبية الضخمة من اللاجئين الفلسطينيين والأشخاص العديمي الجنسية أنفسهم بلا حماية قانونية دولية ـ رغم الضمانات الواسعة الانتشار في اتفاقية اللاجئين لسنة 1951, واتفاقية انعدام الجنسيات لسنة 1954, واتفاقية إبطال انعدام الجنسية لسنة 1961, ومختلف تفويضات هيئات الأمم المتحدة ذات الصلة.
إعادة تفسير للنظام القابل للتطبيق على اللاجئين الفلسطينيين, وأثر إعادة تفسير البحث عن حلول دائمة للاجئين طبقا للتفسير الواسع الانتشار لهذه الوثائق وتفويض هذه الوكالات, فإن اللاجئين الفلسطينيين ليسوا مؤهلين لأكثر من المساعدة لحاجاتهم اليومية الأساسية من خلال مكاتب الأونروا. وهم في أغلب الأحوال مستبعدون من تفويضات الحماية الخاصة بالمفوضية السامية([53]) واتفاقية اللاجئين واتفاقية عديمي الجنسية. وعلاوة على ذلك, مع إضعاف تفويض الحماية الخاصة بلجنة التوفيق, يلبث اللاجئون الفلسطينيون بلا إواليات (ميكانيزمات) أو ضمانات الحماية التي يتاح لجميع اللاجئين الآخرين في العالم الحصول عليها ([54]). وثمة عواقب معينة تنشأ من هذا التفسير النمطي لنظام اللاجئين الفلسطينيين, منها
أن ما من وكالة (بالنظر إلى أن أيا منها لا تملك تفويضا عمليا بالحماية) معترف بها كصاحبة سلطة للتدخل بالنيابة عن اللاجئين الفلسطينيين لتمثل مصالحهم في أي محفل دولي ([55]), أو لتحمي حقوقهم الإنسانية من تجاوزات الدول([56]), أو لتتفاوض بالنيابة عنهم للمطالبة بحل عادل لوضع اللجوء الذي هم فيه ([57]). وبالإضافة إلى ذلك, بما أن هذا التفسير يفترض بقاء الفلسطينيين خارج نظام اتفاقية اللاجئين ما بقيت الأونروا تمدهم بالمساعدة, فإنهم ليسوا مؤهلين للحصول على ضمانات تلك الاتفاقية في الدول العربية, بما فيها الأهلية للاندماج والإقامة القانونية([58]).
ولما كانت المفوضية السامية تزعم أنها لا تملك تفويضا بشأن الفلسطينيين في المناطق التي تقدم فيها مساعدات الأونروا, فإنها لا تتدخل أيضا لحماية الفلسطينيين عبر اتفاقيات متفاوض بشأنها مع الدول العربية غير الموقعة على اتفاقية اللاجئين. وقد انضمت المفوضية السامية إلى عشرات من «مذكرات التفاهم» أو «مذكرات الاتفاق» مع دول غير موقعة على اتفاقية اللاجئين لحماية حقوق اللاجئين والمهجرين وتعزيز ضمانات حقوق الإنسان في أنحاء كثيرة من العالم([59]). وفي الدول غير العربية (وفي الغالب الدول الأوروبية وأمريكا الشمالية), وبموجب تفسيرات المادة 1 د الأكثر انتشارا, لا تمنح أغلبية الفلسطينيين المتقدمين بطلبات الحقوق الأساسية المطلوبة للاجئي الاتفاقية, كما لا تمنح الحق في البقاء أو الإقامة بصورة قانونية أو الاستقرار بصورة دائمة كلاجئين أو كطالبي لجوء([60]). وتقتصر هذه الدول أيضا عن تطبيق إجراءات الحماية الواردة في اتفاقيتي عديم الجنسية, مثل وثائق السفر, أو الجنسية للأبناء الفلسطينيين المولودين على أراضيها.
وهذا التطبيق لنظام اللاجئين الفلسطينيين له عاقبة أخيرة هي أنه لا يوجد ممثل معتمد لنقل مطالب اللاجئين/ العديمي الجنسية الفلسطينيين إلى محافل دولية, ولا يوجد محفل له سلطة الفصل في مطالب الإعادة إلى الوطن أو التعويض أو إعادة ما فقد([61]).
هناك الآن دليل وجيه على أن التفسير الشائع لهذه الوثائق وتفويضات الوكالات المعنية ليس صحيحا. وكما سبق لكاتبة هذه السطور أن حاججت بالتفصيل في موقع آخر, فإن تاريخ المادة 1 د وغرضه في سياق نشوء مشكلة اللاجئين الفلسطينيين يدلان على أن المقصود باللغة في ذات نفسها كان تهيئة استمرار للحماية للاجئين الفلسطينيين في ظل مختلف المنظمات والوسائط([62]). وبدلا من تفسير المادة 1د كبند استبعاد, فمن الأدق تفسيره كبند تضمين محتمل ([63]), أو كنص يشمل الفلسطينيين بموجب الاتفاقية إذا وقعت أحداث عرضية. وكانت هذه الأحداث العرضية توقف الحماية والمساعدة المقدمة من وكالتي الأمم المتحدة المسندة إليهما تينك الوظيفتان. والتفسير هذا هو الأكثر اتساقا مع اللغة السهلة, بالموضوع والمشار إليها أعلاه([64]).
لا يمكن هنا تناول جميع القضايا المثارة بلغة النص بحسب ظواهره. لكن هناك قضيتين رئيسيتين يجدر الالتفات إليهما. أولا, إن جملتي المادة 1 د غير مستقيمين بلغتهما. فالجملة الأولى تستثني جميع الفلسطينيين الذين يتلقون «حماية أو مساعدة».والجملة الثانية تتضمن بعد ذلك الفلسطينيين الذين «انقطعت عنهم» مثل هذه «الحماية أو المساعدة». وهكذا, تثير اللغة نفسها السؤال التالي: «هل يجب أن يكون الفلسطينيون متلقين للحماية أو المساعدة من وكالة تابعة للأمم المتحدة, أو هل يجب ألا يكونوا متلقين لأي من هاتين المنفعتين كي يكونوا مشمولين بموجب الاتفاقية؟ ولجلاء هذا الالتباس الحرج, يتعين على المرء مراجعة تاريخ صياغة النص والغرض الذي رسم من أجله. ثانيا, إن كل كلمة في بند الجملة الثانية في ذات نفسه معنى خاصا, وعلى الأخص في ما يتصل باللغة المستخدمة في نصوص أخرى في اتفاقية اللاجئين. ومزج الإشارة إلى «الأشخاص» مع عبارة في ذات نفسه يوضح أن الفلسطينيين, خلافا للاجئين آخرين مفترضين, ليسوا بحاجة إلى اكتساب أهلية كـ «لاجئين» بموجب تعريف الاتفاقية كي يكونوا جديرين بمنافعها.
إن تاريخ صياغة المادة 1د وغرضها يقدمان دليلا مهما على كيف ينبغي تفسير ذلك النص ـ والنصوص ذات الصلة. فالأعمال التحضيرية لاتفاقية اللاجئين تقود إلى استنتاجين رئيسيين: كان على الأمم المتحدة ضمان نظام معزز من الحماية والمساعدة الدوليتين للفلسطينيين, وكان عليها توفير مثل هذا النظام إلى أن تنفذ الحل الدائم الذي يختارونه, أي العودة والتعويض. وتفسير كهذا قائم على عاملين رئيسيين ناقشتهما بإسهاب الموفدون إلى الأمم المتحدة المعنيون بهذه المسألة. أولا, اعترفت هيئة الأمم المتحدة بأنها تحملت جزءا كبيرا من المسؤولية عن نشوء وضع اللاجئين في المقام الأول عن طريق قرار الجمعية العامة 181 (2) بتاريخ تشرين الثاني/ نوفمبر 1947, وهو القرار الذي أوصى بتقسيم فلسطين([65]). ثانيا, كان يتعين حل مشكلة اللاجئين الفلسطينيين على أساس صيغة خاصة, صيغة إعادة وتعويض ـ كان هناك إجماع كامل عليها من قبل الدول كافة ما عدا إسرائيل([66]) ـ بدلا من الصيغة المقبولة عموما للاجئين وقتذاك, وهي إعادة توطين في دولة ثالثة ([67]). وكان إجماع الهيئة الدولية, كما يتضح من تاريخ صياغة اتفاقية اللاجئين ووثائق ذات صلة, هو أن وضع اللاجئين الفلسطينيين تطلب اهتماما خاصا بسبب المسؤولية الفريدة للأمم المتحدة في إحداثه, وكان ملحا إلى درجة أنه ما كان ينبغي إدراجه تحت نظام اللاجئين القائم, لكن أوجب نظام حماية معززة ([68]). والمناقشات في تاريخ صياغة اتفاقية اللاجئين لسنة 1951, والنظام الأساسي للمفوضية السامية, واللجنة والمؤتمر الذان صاغا اتفاقية 1954 المتعلقة بوضع الأشخاص العديمي الجنسية, تقول إن هذه المناقشات توفر دليلا كافيا على استنتاج كهذا([69]).
والنظر إلى الوثائق بهذه الطريقة يبدل تماما الاستنتاجات التي يلفت المرء بها الانتباه إلى الأسئلة المثارة هنا في البداية. وبالنسبة إلى السؤال الأول, وهو أي نوع من الحماية مضمون للفلسطينيين بموجب القانون الدولي, تمييزا له عن المساعدة التي يتلقونها كلاجئين, فإن المادة 1 د في سياق نظام حماية معززة توجب أن يتلقوا كحد أدنى التغطية الواقية الكاملة لحقوق الحماية مثل جميع اللاجئين في العالم ([70]). وبعد أن حلل النظام المعزز تحليلا مناسبا, أنشأ وكالتين ذواتي انتدابات فورية على اللاجئين الفلسطينيين: الأونروا, التي تقرر أن تكون وكالة مساعدة, ولجنة التوفيق التي تقرر أن تكون وكالة حماية. وكانت وظيفة المادة 1 د أن تضمن انتقال وظيفة الوكالتين إلى المفوضية السامية في حال اخفاقهما لسبب ما في ممارسة دورها قبل حل نهائي لوضع اللاجئين, ويتم تطبيق اتفاقية اللاجئين ووثائق ذات صلة, هو أن وضع اللاجئين الفلسطينيين تطلب اهتماما خاصا بسبب المسؤولية الفريدة للأمم المتحدة في إحداثه, وكان ملحا إلى درجة أنه ما كان ينبغي إدراجه تحت نظام اللاجئين القائم, لكن أوجب نظام حماية معززة(). والمناقشات في تاريخ صياغة اتفاقية اللاجئين لسنة 1951, والنظام الأساسي للمفوضية السامية, واللجنة والمؤتمر اللذان صاغا اتفاقية 1954 المتعلقة بوضع الأشخاص العديمي الجنسية, نقول إن هذه المناقشات توفير دليلا كافيا على استنتاج كهذا().
والنظر إلى الوثائق بهذه الطريقة يبدل تماما الاستنتاجات التي يلفت المرء بها الانتباه إلى الأسئلة المثارة هنا في البداية. وبالنسبة إلى السؤال الأول. وهو أي نوع من الحماية مضمون للفلسطينيين بموجب القانون الدولي, تمييزا له عن المساعدة التي يتقلوا كحد أدنى التغطية الواقية الكاملة لحقوق الحماية مثل جميع اللاجئين في العالم(). وبعد أن حلل النظام المعزز تحليلا مناسبا, أنشأ وكالتين ذواتي انتدابات فورية على اللاجئين الفلسطينيين: الأونروا, التي تقرر أن تكون وكالة مساعدة, ولجنة التوفيق التي تقرر أن تكون وكالة حماية. وكانت وظيفة المادة 1 د أن تضمن انتقال وظيفة الوكالتين إلى المفوضية السامية في حال إخفاقهما لسبب ما في ممارسة دورها قبل حل نهائي لوضع اللاجئين, ويتم تطبيق اتفاقية اللاجئين كليا وفورا على اللاجئين الفلسطينيين من دون شروط مسبقة ([71]). وهذا ما تتطلبه «الحماية أو المساعدة» ولغة المادة 1د في ذات نفسها. ونتائج هذا الأمر واضحة تماما: أولا, إذا كانت لجنة التوفيق قد فشلت في تأدية غرض الحماية التي انتدبت لها, فإن تلك الوظيفة يجب أن تنجز من قبل المفوضية السامية. وقد وسعت المفوضية السامية لفترة من الوقت انتدابها لحماية اللاجئين الفلسطينيين في بعض المواقف, وذلك في اعتراف واقعي, إن لم يكن اعترافا صريحا, بهذا المتطلب([72]). وتتضمن واجبات المفوضية السامية الوقائية الموضحة في نظامها الأساسي والمنطبقة بالتالي على اللاجئين الفلسطينيين:
1ـ التمهيد لإبرام اتفاقيات دولية والمصادقة عليها من أجل حماية اللاجئين, والإشراف على تطبيقها واقتراح تعديلات أيضا...
2ـ مؤازرة جهود حكومية وخاصة للتشجيع على إعادة أو دمج طوعي ضمن مجتمعات وطنية جديدة.
3ـ التمهيد لإدخال لاجئين, من غير استبعاد هؤلاء الذين هم من أشد الفئات فقرا, إلى أراضي دول.
4ـ السعي حثيثا للحصول على إذن لنقل موجوداتهم وخصوصا الموجودات اللازمة لإعادة التوطين.
وهكذا, فإن المفوضية السامية مخولة تماما لمراقبة وتنفيذ الاتفاقيات والحلول الملائمة والمتعلقة بالحقوق ووضع حلول للاجئين الفلسطينيين موضع التنفيذ([73]). ثانيا, إذا توقفت لجنة التوفيق عن العمل( كما فعلت), محركة النظام البديل بمقتضى المادة 1 د, عندئذ تصبح اتفاقية اللاجئين وجميع ضماناتها تجاه اللاجئين منطبقة تماما على اللاجئين الفلسطينيين أيضا. وتشتمل هذه الضمانات على حرية الحركة, حق الوصول إلى المحاكم, المساعدة الإدارية, الحقوق في الأملاك المنقولة وغير المنقولة, حرية المعتقد الديني وحقوق السكن, من بين حقوق كثيرة أخرى([74]).
السؤال الثاني ينبثق منطقيا من السؤال الأول, أي, ما هو المدى الذي يستطيع اللاجئون الفلسطينيون الذهاب إليه في ادعاء ضمانات حماية حقوق الإنسان الدولية؟ إن الأجوبة عن السؤال الأول تبدأ الإجابة عن هذا السؤال أيضا: بأدنى حد على الإطلاق, إن جميع إجراءات حماية حقوق الإنسان الدولية المتاحة للاجئين الآخرين متاحة بالتساوي للاجئين الفلسطينيين. ومع أن جميع إجراءات حماية حقوق الإنسان متاحة للاجئين الفلسطينيين نظريا, ومن دون التمثيل المناسب لتأكيد هذه الحقوق ومن دون محفل يمكن أن تثار فيه مثل هذه الحقوق, فإن حقوق كهذه لا يمكن ببساطة تطبيقها من أجل هؤلاء السكان([75]). وبالإضافة إلى إجراءات حماية حقوق الإنسان العامة, فإن مبادئ قانون اللاجئين المنطبقة على أوضاع لاجئين آخرين منطبقة أيضا على الفلسطينيين. وتتضمن هذه المبادئ ضمان أن الخيارات بشأن حلول دائمة متاحة للاجئين ستكون موجهة بخيار طوعي لكل لاجئ في تحديد أحد الحلول الثلاثة الرئيسية الدائمة التي يرغب في استعمالها لنفسه ([76]). وفي الواقع في معرض تعريف الحلول الدائمة, تصفها المفوضية السامية بأنها إعادة طوعية إلى الوطن أو استيعاب في البلد المضيف أو إعادة توطين في بلد ثالث([77]). كما أن مبادئ قانون اللاجئين وسابقاتها تتضمن الحق في المطالبة باستعادة الأملاك و / أو تعويض عن خسائر أحدثتها الدولة المسببة لمشكلة اللاجئين([78]). وفي الأعوام العشرين الماضية تعززت المبادئ المتعلقة بعودة اللاجئين وإعادة الأملاك والتعويض بنصوص في تسويات عديدة تم التفاوض بشأنها, مثل «خطة العمل الشاملة» في وضع لاجئين في الهند الصينية, وتسويات البوسنة ـ صربيا في اتفاقات دايتون للسلام, واتفاقات السلام الخاصة بغواتيمالا والسلفادور([79]).
بيد أن نظام اللاجئين المعزز للفلسطينيين يتطلب تطبيق مجموعة إضافية من المبادئ الإيضاحية, مبادئ قرارات الأمم المتحدة الوفيرة التي يتعين تنفيذها في أي حل نهائي لمشكلة اللاجئين. وقد تمت في موقع آخر من هذا الفصل مناقشة مستفيضة للأثر القانوني لهذه القرارات التي تتضمن بشأن قضية اللاجئين قراري الجمعية العامة 194 و181, لكن لهذا الأثر القانوني صلة بمجموعة الحقوق والمبادئ المنطبقة على الفلسطينيين كاللاجئين([80]).إن القرارات توطد هيئة ذات سلطة قانونية تعكس إجماع المجتمع الدولي على أنه يتعين, بالإضافة إلى قانون اللاجئين وحقوقهم العادية, أن تحل قضية اللاجئين وفقا لحل خاص يتفق عليه ويكون متطابقا مع رغبات اللاجئين أنفسهم, أي العودة والتعويض وتعبير المادة 1 د, «من دون أن يكون وضع مثل هؤلاء الأشخاص قد سوي بالتحديد وفقا للحلول ذات الصلة والمعتمدة من الجمعية العامة للأمم المتحدة...» يشدد على أن اللاجئين الفلسطينيين يظلون مؤهلين لمنافع اتفاقية اللاجئين بموجب الخطة الخاصة لأن وضعهم غير مبتوت ما لم يكن الحل متماشيا مع قرارات الأمم المتحدة. وهذا يعني أيضا أنه إذا حصل اللاجئون الفلسطينيون على إقامة في دول مضيفة أو دول إعادة توطين, فإن حقهم في ممارسة خيار العودة والتعويض ليس عرضة للخطر بالضرورة لأن وضعهم لم «يسو بالتحديد وفقا للقرارات ذات الصلة» ([81]). وحقيقة أن قرار الأمم المتحدة 194 أعيد تأكيده أكثر من مئة مرة دليل قوي على وزنه كقانون دولي عرفي بشأن مسألة اللاجئين الفلسطينيين ([82]).
وفي ما يتعلق بالسؤال الثالث, أي ما هو الكيان أو ما هي الوكالة التي لها سلطة تمثيل مصالح اللاجئين الفلسطينيين, يجب على المرء أولا الاعتراف بأن النظام الخاص يتطلب أن تكون وكالة مستقلة مخولة المقدرة على الحلول محل اللاجئين الفلسطينيين ([83]). ووفق هذه المقدمة المنطقية, إذا كانت لجنة التوفيق قادرة على تأدية وظائف انتداب كهذا, فإن الخيار الواضح ـ المحقق للمادة 1د ـ هو المفوضية السامية. وبالفعل, إن للمفوضية السامية انتدابا جليا لتمثيل الفلسطينيين في معظم المحافل الدولية, في التفاوض بشأن حلول مستديمة للاجئين, وفي لجان ثنائية أو متعددة أو في قوات عمل. والمفوضية السامية تقوم, في الواقع, بمثل هذا الدور بالإضافة إلى ممثلي الدول أو غير التابعين لدول والذين يفاوضون بخصوص نزاعات فيها لاجئون كثيرون معنيون. وفي الحالة الفلسطينية, ينبغي أن تكون المفوضية السامية مشتركة مع منظمة التحرير الفلسطينية في تمثيل مصالح اللاجئين. وعلاوة على ذلك, في إمكان المفوضية السامية أيضا إيصال مطالب اللاجئين الفلسطينيين وحقوقهم إلى الجمعية العامة للأمم المتحدة, وإلى المجلس الاقتصادي والاجتماعي (ECOSOC) ومحكمة العدل الدولية. وقد أقرت محكمة العدل الدولية في «رأيها الاستشاري» بشأن تعويضات عن أضرار واقعة في أثناء خدمة الأمم المتحدة بأن للأمم المتحدة القدرة على رفع دعوى دولية ضد دولة مع النظر إلى الحصول على تعويض عن ضرر ألحق بممثلها أو بـ «المصالح التي هي وصية عليها». وبمقتضى نظرية هذا «الرأي الاستشاري»([84]), فإن للمفوضية السامية, كهيئة تابعة للأمم المتحدة, الحق في تمثيل مصالح اللاجئين أمام تلك الهيئة. وإذا كانت نظرية قضية التعويضات سليمة, فإنه يتعين تخويل المفوضية السامية إثارة قضايا في المحكمة الدولي مباشرة ضمن صلاحيتها, كما هي محددة في نظامها الأساسي. ومن هذه القضايا دعم الإعادة إلى الوطن طوعا وتحويل موجودات اللاجئين. كما أن المادة 38 من اتفاقية اللاجئين تنص على إمكانية رفع نزاعات على قضايا ناشئة بموجب الاتفاقية إلى محكمة العدل الدولية. وإلى أن تنشأ حكومة فلسطينية تمثل دولة, ينبغي أن تخول المفوضية السامية,. بفعل قوة اجتهاد التعويضات, رفع مثل هذه المطالب إلى محكمة العدل الدولية نيابة عن اللاجئين الفلسطينيين. وفي إمكان الدلو الموقعة على اتفاقية اللاجئين ولديها مقيمون فلسطينيون على أراضيها أن ترفع إلى محكمة العدل الدولية مطالب ضد إسرائيل بمقتضى المادة 38, إلا أن أيا منها لم تتخذ مثل هذه الخطوة حتى الآن.
وثمة خيار آخر هو توسيع دور الأونروا ليشتمل على جوانب معينة من حماية اللاجئين الدولية, مثل العمل كممثل لمصالح اللاجئين في مفاوضات دولية. وقد بذلت جهود كهذه من حين إلى آخر. وعلى سبيل المثال, حضرت الأونروا بصفة مراقب في اللجان التي أنشأتها المفاوضات المتعددة بموجب اتفاقية مدريد ([85]),غير أن إسرائيل اعترضت بشدة على أي توسيع لدور الأونروا([86]) وليس للأونروا حاليا صفة تمثيل اللاجئين بنصوص اللوائح الخاصة بها([87]). وفضلا عن ذلك, لا تستطيع الأونروا الحلول محل أعوام المفوضية السامية العديدة والغنية بالخبرة في حماية اللاجئين الدولية في جميع أرجاء العالم. والحل الوحيد الذي يؤلف بين جوانب قوة كلتا الوكالتين لخير اللاجئين الفلسطينيين التام, هو أن تتولى المفوضية السامية وظائف الحماية بمقتضى نظامها الأساسي, وأن تواصل الأونروا وظيفتها في تقديم المساعدة. وسيكون ذلك متوافقا إلى أقصى حد مع النظام الأصلي لحماية اللاجئين المعززة. ومع أن عمل الجمعية العامة قد يكون ضروريا لتحقيق نظام كهذا, فإن نظام المفوضية السامية الأساسي وعملها يؤمنان خيارا مثل هذا. فبموجب الفصل الثاني, الفقرة العاشرة من نظام المفوضية السامية الأساسي, في إمكان الوكالة أن توكل وتنسق مساعدة اللاجئين مع وكالات أخرى «خاصة وعامة». والمفوضية السامية تنسق المساعدة على مستوى عملي مع وكالات ومنظمات عديدة في العالم كله.
وثمة إمكانية أخيرة لتمثيل اللاجئين هي إنشاء هيئات مستقلة مفوضة من اللاجئين مباشرة لتحقيق رغباتهم. والأمثلة على ذلك هي مختلف الجماعات اليهودية التي فاوضت ألمانيا بعد الحرب العالمية الثانية بشأن التعويض وإعادة ما فقد([88]). وهناك مثل آخر هو المنظمة العالمية لليهود من بلاد عربية, التي تمثل مصالح هؤلاء الأفراد في مطالباتهم للدولة العربية برد ما فقد وبالتعويض.([89]).
إن قضية تمثيل اللاجئين الفلسطينيين حاسمة وملحة إزاء محادثات الوضع النهائي ومنظمة التحرير الفلسطينية التي تجري المفاوضات نيابة عن الفلسطينيين, تمثل مصالح جميع المؤتمنين على موضوع النزاع في الجانب الفلسطيني. ولذلك, قد تكون مصالح اللاجئين كأفراد في الحالة الفلسطينية معارضة تماما للحقوق الجماعية للفلسطينيين ولمؤتمنين آخرين في العملية. وبمقتضى مبادئ قانون اللاجئين, ينبغي أن تكون مصالح اللاجئين ممثلة بشكل مستقل بوكالة حماية كافية, إلى جانب منظمة التحرير, في المفاوضات المنطوية على حلولهم البعيدة الأجل. وبموجب نظام الحماية المعززة المقام من أجل اللاجئين الفلسطينيين, يجب أن تكون قضية التمثيل مبتوتة فورا من طريق واحد من الخيارات المقترحة هنا.
وفي ما يتعلق بالقضية الأخيرة, أي ما إذا في الإمكان حماية وتوطيد حقوق الإنسان الفردية المعترف بها بموجب القانون الدولي في حالة اللاجئين الفلسطينيين حين تصطدم هذه الحقوق الفردية بالحقوق الجماعية, فإن الحالة الفلسطينية تبدو فريدة في هذه الناحية. إنها فريدة من حيث إنه لا يوجد وضع آخر للاجئين حرم فيه سكان بكاملهم من الجنسية وحرموا أيضا من دخول أرض بكاملها تشكل دولتهم السابقة. وقرارات الأمم المتحدة بشأن المسألة الفلسطينية تسلك مسارين مختلفين: لقد ركزت مبدئيا على الحقوق الفردية, ومن ثم, في السبعينيات, دعت إلى حل يركز على الحق الجماعي, حق الشعب الفلسطيني في تقرير مصيره([90]). واستنادا إلى مقدمة أن اللاجئين الفلسطينيين مؤهلون للانتفاع من السابقات المثبتة في أوضاع لاجئين آخرين, يستطيع المرء تطبيق المعادلات المستخدمة في حالات مماثلة حيث كل من الحق الفردي والحق الجماعي مشمول. وفي كل وضع من هذه الأوضاع ـ البوسنة وكوسوفو مثالان بالغا الأهمية ـ حفظت الحقوق الجماعية في كيان مستقل أو دولة مستقلة, في محاذاة أوالية (ميكانيزم) للاجئين كأفراد لتأكيد مطالبهم بالعودة واسترداد ما فقدوه وبالتعويض([91]).واشتمل كل وضع من هذه الأوضاع على إقامة لجان مطالب كجزء من تسوية متفاوض بشأنها, لكن حق الفرد في تأكيد مطلبه حفظ بشكل مستقل عن نتيجة تقرير المصير ([92]).
خاتمة
إن تفسير المادة 1 د من اتفاقية اللاجئين والنصوص المتعلقة بها في نظام المفوضية السامية الأساسي, وقرار لجنة التوفيق, ولوائح الأونروا يحمل بالضبط على الاستنتاج بأن نظام حماية معززة أعد ـ وأنشئ فعلا ـ من أجل اللاجئين الفلسطينيين. ورغم أنه لا يمكن فعل أكثر من تلخيص القواعد لأجل الاستنتاجات المستخلصة هنا, ونتائجها بالنسبة إلى محادثات الوضع النهائي الفلسطينية ـ الإسرائيلية بشأن قضية اللاجئين, فإنه لأمر حاسم إجراء تقويم للإطار الشامل لقانون اللاجئين, وهو الإطار الذي يجب أن يتم واضعي صيغ الوثائق ذات الصلة لم يتصورا قط نظام حماية ضعيفة. وعلاوة على ذلك, ليس هناك من مبرر قانوني لحرمان اللاجئين الفلسطينيين من منافع نظام اللاجئين القائم والمنظم لحقوق جميع اللاجئين الآخرين في أنحاء العالم. بهدف التوافق مع مبادئ قانون اللاجئين الدولي وسوابقه, يجب توجيه الاهتمام إلى بعض القضايا العاجلة:
1ـ يجب فورا تخويل وكالة أو كيان مؤهل تماما لتمثيل مصالح اللاجئين ودعم مطالبهم, على أن يتم ذلك في سياق المفاوضات نفسها وأمام محافل دولية ومحافل أخرى.
2ـ يجب الاعتراف بأن الخطة البديلة للمادة 1 د تمد اللاجئين الفلسطينيين بالمنافع الكاملة بموجب اتفاقية اللاجئين, بما في ذلك وسيلة الحصول على الحق في حماية مؤقتة ([93]), واللجوء والإقامة في أي دولة يجدون أنفسهم فيها إلى أن يتمكنوا من ممارسة حقوقهم في العودة والتعويض واسترداد ما فقدوه, وفقا لقرارات الأمم المتحدة ذات الصلة.
3ـ يجب على المفوضية السامية, بوصفها الوكالة المنتدبة بشكل ملائم, أن تتدخل لدى إسرائيل ولدى دول أخرى موقعة على اتفاقية اللاجئين واتفاقيتي عديمي الجنسية التي وجد فيها اللاجئون الفلسطينيون ليطالبوا بحمايتهم كلاجئين و/ أو أشخاص عديمي الجنسية. ومثل هذا التدخل ضروري لحيلولة دون مزيد من تأكل حقوق اللاجئين الإنسانية في انتظار حل نهائي لوضعهم. وقد يتضمن هذا انتفاع الوكالة من رأي محكمة العدل الدولية الاستشاري لرفع مطالب إلى تلك الهيئة إلى أن يصبح هناك كيان كامل السيادة ومفوض لرفع مثل هذه المطالب نيابة عن اللاجئين.
4ـ يجب على المفوضية السامية أو على الوكالة المختارة لتمثيل اللاجئين أن تصوغ إطارها الخاص بها من أجل حلول مستديمة ومرتكزة على قرارات الأمم المتحدة الملائمة بشأن المسألة, وأن توضح لجميع المؤتمنين على موضوع النزاع أن أي اتفاق غير قائم على هذه القرارات المجسدة للإجماع على العودة وإعادة ما فقد والتعويض لن يكون مقبولا لدى اللاجئين.
إن لجان اللاجئين نفسها بحاجة إلى إدراك الإطار القانوني المتاح لها لكي تقدر الخيارات والاحتمالات بدقة من أجل إثارة مطالبها داخل سياق المفاوضات وخارجه. وبإطار كهذا فقط يمكن إيجاد حل عادل ومستديم لوضع اللاجئين الفلسطينيين..
[/align]